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尹宏伟：南水北调受水区地下水压采评估指标体系构建与应用实践

南水北调工程是解决我国北方水资源严重短缺问题的战略性基础设施，东中线一期工程分别于2013年和2014年建成通水，工程的通水为长期处于超采状态的华北地区地下水压采提供了水源条件。各受水区以通水为契机，贯彻落实国家生态文明建设要求，贯彻落实习近平总书记关于治水工作重要讲话指示批示精神以及2013年国务院批复的《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体方案》（以下简称《总体方案》）要求，积极开展地下水压采有关工作，取得了良好的生态环境效益。为客观反映压采实施效果，水利部组织有关单位，在深入研究的基础上，构建了南水北调东中线一期工程受水区地下水压采评估指标体系，并开展了多个年度的评估工作，为进一步推动受水区地下水管理和保护工作以及有关决策制定提供了有力支撑。

一、贯彻治水思路，启动地下水压采评估

1.地下水超采治理刻不容缓

南水北调东中线一期工程受水区（以下简称受水区）涉及�：恿饔�、淮河流域和黄河流域内的北京、天津、河北、山东、河南及江苏6个省（直辖市），区域面积23万km2，区内人口密集，经济发达，水资源供需矛盾突出，为维系经济社会快速发展，不得不长期依靠过量开采地下水来满足用水需求。南水北调东中线一期工程通水前，受水区（除江苏�。┑叵滤┧空嫉阶芄┧康�60%以上，由于长期、持续、大规模过度开采地下水，受水区内地下水超采严重，超采量近76亿m3。超采区面积达11.19万km2，约占受水区面积的49%。

地下水超采致使受水区生态环境严重受损，导致区域地下水水位持续下降，部分含水层被疏干或枯竭，引发地面沉降、地裂缝、水质恶化、海（咸）水入侵等一系列生态与环境地质问题，严重制约经济社会可持续发展，危及国家粮食安全、生态安全和供水安全。加快推进受水区地下水超采治理，加强地下水管理和保护已刻不容缓。

2.新时期、新变化和新要求

党中央、国务院高度重视生态文明建设。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。党的十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，一是要推进绿色发展，二是要着力解决突出环境问题，三是要加大生态系统保护力度，四是要改革生态环境监管体制。这些均将生态文明提升到一个更高、更新和更全面的战略层面，体现了党和国家对生态环境问题的高度重视。水作为生态之基，其管理和利用也应充分体现生态文明、绿色发展等新要求。

习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路为水资源管理赋予了新内涵、新任务、新要求。近年来，党中央、国务院对水资源管理工作极为重视，对治水兴水提出了一系列新要求，包括山水林田湖草系统治理，发挥水资源的最大刚性约束作用，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”等。这些均为新时期水资源管理提供了新思路，提出了新要求。

南水北调东中线一期工程通水改变了受水区水资源配置格局，为地下水压采实施提供了重要水源条件。2002年12月国务院批复的《南水北调工程总体规划》，明确中线一期工程年均调水量95亿m3，东线一期工程年均调水规模89亿m3；规划提出在东中线一期工程通水后，城市超采的36亿m3地下水将被逐步替代，地下水超采现象将被严格控制，逐步恢复地下水储量，改善和修复生态环境。东中线一期工程通水后，工程调水规模逐年提升，从一定程度上改善了受水区水资源紧缺程度，为地下水压采实施及生态环境改善创造了有利条件。

3.及时启动受水区地下水压采评估工作

2013年4月，国务院以国函〔2013〕49号文批复了《总体方案》，明确受水区地方人民政府是地下水压采工作的责任主体，要求通过采取综合措施充分利用南水北调水，合理调配受水区各种水源，逐步替代超采的地下水。同时明确到2020年城区地下水年超采量比基准年减少22亿m3，基本实现城区地下水采补平衡，到2025年非城区地下水年超采量比基准年减少18亿m3，非城区地下水超采问题得到缓解，地下水年压采总量达到40亿m3。为有效推动《总体方案》的落实，国务院在批复文件中还明确“水利部要会同有关部门对《总体方案》实施情况进行检查、评估和考核，并向国务院报告”。

为落实国务院批复精神，2016年开始，水利部会同国家发展改革委、财政部等有关部委着手谋划启动南水北调受水区地下水压采评估工作。随后成立了以水利部副部长为组长，水利部、国家发展改革委、财政部、原南水北调办等部委（2018年后增加了原国土部）相关司局领导为成员的压采评估考核工作组，并下设办公室负责日常评估考核工作。从2016年至今，检查评估工作已连续开展了5个年度。

二、践行新发展理念，构建地下水压采评估指标体系

1.指标体系构建与优化

（1）构建原则

评估指标体系是定量评估地下水压采工作效果的工具，是督促各受水区落实目标任务的辅助抓手，也是引导地下水压采工作践行新理念的手段。构建南水北调受水区地下水压采评估指标体系，需要结合不同阶段的工作重点和目标，遵循协调性、科学性、适用性等原则。

①协调性原则。评价指标要与习近平总书记关于治水工作重要讲话指示批示精神相一致，要与水利部地下水管理与保护工作部署相符合，要与现行涉水相关规范、标准和有关技术文件要求、《总体方案》内容等相协调。

②科学性原则。评估指标要以科学的理论依据为基�。蛊拦乐副晏逑翟诨靖拍詈吐呒峁股涎辖骱侠�，真实客观地描述评估受水区地下水压采工作现状，反映受水区压采取得的实效。

③适用性原则。一是要适用于南水北调受水区地下水压采工作分类施策的区域差异性；二是评估指标要根据分阶段的工作重点和要求进行适用性调整；三是评估方法要适用于现有资料和成果水平，数据可获�。宀僮饕曜蓟⒐娣痘�。

（2）优化思路

为了满足评估指标的时效性，适应新时期高标准严要求的需要，评估指标内容、计算方法、权重也在不断地优化、完善和调整中。

①贯彻落实习近平总书记关于治水工作的重要论述精神。实行最严格水资源管理制度，逐年增加各项目标任务完成情况的要求；贯彻“十六字”治水思路，评估受水区促进地下水压采的节水工作成效，评估压采效果空间均衡情况，督促解决整体达标、局部超采情况，评估水权、水价、水资源税改革情况，利用市场发力促进地下水压采；强调政策、机制、措施的执行和落实；以问题为导向，评估问题整改情况。

②践行新理念。创新评估方式方法，整体评估和重点抽查相结合，技术评估和行政检查相结合，不断完善地下水压采量等多方关注、争议较大的指标计算方法。评估注重治理实施方案协调、城乡协调和部门协调；评估生态补水、河道水面恢复和地下水水位恢复等生态效益情况；评估数据共享和信息化建设情况；评估节水压采、水源置换工程等以人为本、改善农村饮水、促进绿色耕种方式兼顾生态修复的工作成效。

2.指标体系框架与评估方法

目前南水北调受水区地下水压采评估指标体系包括目标完成情况及实施效果、任务落实情况、保障措施情况等三方面8项指标（见下表）。

表1 评估指标体系基本框架

内容

评估指标

主要考虑

目标完成情况及实施效果

1.地下水压采量

《总体方案》提出了近期（2020年）和远期（2025年）压采量目标

2.水位变化情况

水位是体现压采实际效果的最直观指标

3.河道补水和水面恢复情况

地下水压采和生态修复措施的生态效益

任务落实情况

4.节水

贯彻“节水优先”思路，强化水资源节约集约高效利用

5.水源替代

南水北调水、当地地表水、引滦水、引黄水、其他非常规水源均是实施地下水压采的重要水源

6.严格地下水利用管控

管住开采井是管住地下水开发利用的关键，《总体方案》提出了建立地下水监控设施等措施要求，以及利用经济手段促进压采的要求

保障措施情况

7.制度保障与责任落实

《总体方案》提出了政策法规保障相关措施，提出了建立工作机制、地下水压采责任落实要求，体现地方制度创新和亮点

8.监督检查

《总体方案》提出了强化地下水监督管理相关措施要求；以问题为导向，补弱项

（1）地下水压采量方面

主要评估年度实际压减的地下水超采量，是《总体方案》中的任务目标。为体现压采工作的区域性和时效性，分城镇和农村、浅层地下水和深层地下水、年度压采量和累计压采量分别评估。计算时统筹考虑区域地下水开采量、水源置换情况、节水情况、降水情况、开采井封填情况后，综合计算得出地下水压采量。

（2）水位变化方面

主要评估与上年同期相比地下水水位出现回升、稳定和下降速率变缓的监测井数或面积的比例，同时参考压采实施以来的水位变化情况。浅层地下水和深层地下水分别评估。

（3）河道补水及水面恢复方面

主要评估河道生态补水量和水面恢复情况。目前阶段，该指标仅作为了解受水区压采和河湖补水的生态效益的指标，评估时不赋分。

（4）节水方面

主要评估年度节水任务或目标的完成情况，包括农业节水（种植结构调整、高效节水灌溉、农艺节水等），城镇节水（城镇公共供水管网漏损率控制指标、节水器具普及率、再生水利用率），及工业节水（万元工业增加值用水量、工业用水重复利用率）。节水方面指标在赋分方面从严控制，达不到节水目标的不得分。

（5）水源替代方面

主要评估南水北调引江水年度消纳情况，其他替代水源工程建设及利用情况（用于置换超采地下水的当地地表水、引黄水、引滦水、非常规水源等利用情况），水源置换工程建设和运行情况（用于置换超采地下水而新建的水源置换工程或南水北调规划水厂）。

（6）严格地下水利用管控方面

主要评估禁采范围内地下水开采情况，限采范围内地下水开采量及变化情况；城镇自备井、农灌井封填和规范管理情况；地下水监测站网建设、运行及应用情况，取用水户计量情况，信息化平台建设及数据共享情况；水权、水价、水资源税改革情况。

（7）制度保障与责任落实方面

主要评估实施方案和年度工作计划制定与执行情况，任务分解与责任落实情况，政策法规制度制定及执行情况。

（8）监督检查方面

主要评估定期开展地下水超采治理工作日常监督检查情况，上一年度存在问题整改及落实情况。

三、坚持刚性约束，强化地下水压采成效

几年来，以受水区地下水压采评估指标体系为基础的评估在一定程度上发挥了“指挥棒”作用，对受水区各地地下水压采工作形成了有效指导和监督，有助于地方发现地下水管理问题短板，并指导帮助其剖析原因，提出针对性对策措施，从而促进受水区地下水保护和生态修复。

1.坚持指标的刚性约束

（1）目标约束

通过定量的压采量和开采量控制指标，划定约束红线，通过不断增加目标指标的权重，督促加快推进地下水压采。

（2）水量水位“双控”约束

不仅用压采量定量表征工作量，还用地下水水位直观表征压采工作成效，体现工作实效。

（3）“一减、一增”双向约束

通过节水指标约束减少地下水开采量，通过水源置换增加可替代水源量，合理配置水资源，双向推进地下水压采工作。

（4）执行力度约束

体制机制以及监督检查是地下水压采工作顺利推进的保障措施，通过指标评估方法改进，强化制度落实和问题整改的督促力度，推进各项工作真正落地。

2.区域压采成效初步显现

（1）压采水量整体达标

《总体方案》要求近期（2020年）受水区要通过充分利用南水北调水等置换水源，压减城区地下水开采量22.1亿m3，城区地下水基本实现采补平衡，其中北京、天津、河北、江苏、山东、河南分别压减2.17亿m3、0.61亿m3、14.56亿m3、0.10亿m3、2.29亿m3、2.37亿m3。截至2019年年底，受水区城区累计压采地下水23.56亿m3，除河北省还有部分差距外，受水区区域压采总量达到《总体方案》提出的近期压采量目标，其中北京2.86亿m3、天津0.90亿m3、河北12.03亿m3、江苏0.35亿m3、山东2.43亿m3、河南4.99亿m3。

（2）地下水水位下降态势有所缓解

根据水利部、自然资源部地下水水位监测成果，2012年年末至2019年年末，受水区浅层地下水水位总体呈下降态势，平均下降1.75m（其中，北京回升0.91m，天津下降0.61m，河北下降3.05m，江苏回升1.91m，山东下降1.78m，河南下降3.36m），北京、天津、河北石家庄、山东德州等城市建成区地下水水位呈现回升势头，下降区集中在河北、山东、河南农业区。2019年年末南水北调受水区浅层地下水平均水位较2018年年末下降0.71m（其中，北京回升0.33m，天津下降0.34m，河北下降1.11m，江苏回升0.62m，山东下降0.88m，河南下降0.58m）。

（3）生态效益和社会效益显著

地下水压采工作促进了受水区节水工作的推进，强化了体制机制建设，地下水管控进一步严格。此外，提高了沿线部分地区饮用水水质，改善了村容村貌，有效助力了乡村振兴和新农村建设。如2019年天津实施农村生活地下水水源置换，129.9万农村群众实现了饮水提质增效；河北在8个市33个县建设城镇公共供水管网向周边农村延伸工程，优先解决高氟水地区农村饮水安全问题；山东德州市和河南濮阳市整治现有废弃坑塘，蓄集雨洪资源和灌溉尾水压采地下水，成为振兴乡村建设的一道亮丽风景线；河南清丰县通过“丹江水润清丰城乡供水一体化项目”使广大农村地区居民喝上了丹江水，促进了农村地下水压采，也提高了农民的幸福感。

四、对照高质量发展，谋划后续地下水压采工作

5年来，南水北调受水区地下水压采评估年度报告均由水利部、国家发展改革委、财政部、自然资源部等部委联合上报国务院，评估工作在一定程度上促进了受水区各�。ㄖ毕绞校┑叵滤汕淖酆现卫�。虽然目前《总体方案》确定的受水区近期（2020年）压采目标基本完成，但离党中央、国务院对有关生态文明建设的要求以及人民群众对生态环境的需求还有很大差距。为更好地开展受水区后续地下水压采工作，需要充分落实高质量发展要求及“十四五”相关规划，考虑从以下几方面谋划和推动相关工作。

1.以更高要求做好城区压采效果的巩固

在已完成近期压采目标任务的基础上，进一步巩固城区压采成果，聚焦水位改善回升、解决局部超采及深层超采问题，在水位回升和超采面积减少上显示出治理的成效。

2.创新工作方式推动非城区地下水压采

随着《总体方案》近期目标的实现，华北地区地下水压采工作重心逐渐转向农村地区。相较于城区，农业地下水压采更难推进。华北地区超采治理的重点在农村地区，需进一步加大农村地区超采综合治理力度。同时，创新农村地区地下水压采工作的方式方法，鼓励加大土地流转力度，将地下水压采与乡村振兴战略实施等统筹结合，持续推进农业水价综合改革，探索建立有利于稳定压采效果的长效体制机制，切实推动农村地区地下水压采见实效、见长效。

3.进一步完善评估指标体系和评估方式

服从并服务于新发展格局，在农村地下水压采评估过程中，结合乡村振兴有关要求，对评估指标中涉及的农业节水、高效灌溉等指标进一步优化调整，以广大农村地区地下水保护和生态修复助力乡村振兴。

4.进一步加强各部门通力协作

南水北调受水区地下水压采工作涉及水利、发改、财政、自然资源、农业农村等多个部门。随着压采工作重心向农村地区转移，应积极与农业农村部门加强工作联动和交流，及时协调解决工作中的问题，通力协作，合力推进评估工作。

刊于《中国水利》2021年第7期

作者/尹宏伟（水利部南水北调规划设计管理局副局长），高媛媛，李佳

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